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湖北恩施:引入“第三方”律师化解信访难题
来源:国家信访局网站   发布日期:2015年12月31日
  “我不管,大不了把两家房子都拆了!”刚刚赶到湖北省恩施土家族苗族自治州舞阳坝街道办某村委会调解现场,律师郭天一就听到两户村民激烈的争吵。

  因两座房屋中间的一个通道而引起的界址问题让两位邻居间摩擦不断,活生生演绎了一幕当代“六尺巷”。三个多小时过去了,在郭天一的斡旋下,这起棘手的相邻权纠纷以双方当场签订《和解协议》而得以解决。

  郭天一是湖北恩施州政府聘请的法律顾问。以全面推进依法治国为背景,湖北恩施州大力推广“律师进村、法律便民”工作。目前,全州已建成法律顾问团85个,有2435个村(居)委会聘请了法律顾问。一组数字可以看到其中的变化,2014年,恩施州赴省、进京上访人数同比分别下降了32.4%52%

  近日,在由华中师范大学中国农村研究院主办的湖北恩施“律师进村,法律便民”改革创新经验新闻发布会上,来自恩施州的相关人员代表、律师和专家学者对“恩施模式”进行了探讨。

  恩施的法治难题如何解

  恩施地处鄂西武陵山区,地广人稀,平均每个村庄覆盖范围9.5平方公里,每平方公里平均只有131人,是被划入“老少边山穷”的偏远山区。此外,恩施还有另一个身份:湖北省信访重灾区。农民信访不信法,基层干部“慢作为、不作为”等现象日益突出,导致矛盾纠纷不断恶化。

  “‘遇事就围、有事就闹、有求就访’,面对严重的信访问题,政府部门往往习惯于‘摆平搞定’,结果反而‘越维越不稳’。”恩施州人大常委会副主任陈学明介绍。

  他举了一个例子,建始县一起刑事案件,在经过法院判决后,当事人仍长期上访,政府给予其5万多元生活费,签订息访协议后,该当事人又反悔,诉求变得越来越高。

  “其实,很多问题最初都是小纠纷,本可以解决的,大多因为干部绕、拖、揉造成的。”恩施市沐抚办事处书记田贵周说。

  作为恩施此项改革的一位跟踪者和参与者,华中师范大学中国农村研究院教授邓大才深入调查研究后发现,在市场化和城镇化的双重影响下,农村利益主体日益多元,村民自治趋于疲软,法律资源相对有限且分布不均,农民的矛盾纠纷和利益诉求得不到及时妥善的解决。“法治资源缺乏、法治观念淡薄等共同导致了恩施的法治难题。”恩施的“规政引民”探索正是在这种情况下诞生的。以规范政府权力为起点,以规引农民行为为目标,以利益调节为机制,建立一个守法、依法用法的法治新格局。让法治内化干部心中、浸入农民行中,成为社会行为的根本准则。

  然而,强制性的法制教育不接地气,自上而下的法律下乡水土不服。这项改革,怎么改?

  引入“第三方”律师用法律化解矛盾

  “界址纠纷在农村其实较为普遍,双方最初争议往往并不大,但小纠纷若不能及时化解,会导致矛盾升级,后期当事人双方往往是为了争一口气而僵持。在参与此类纠纷过程中,选择合适的介入时间,找准问题的根源,对‘仇恨’、‘怨气’进行疏导,能很好地化解矛盾纠纷。”法律顾问郭天一告诉记者。

  “这项改革必须是内生型的改革,以农民和地方需要为导向,以民心、民意、意情为压力,以法寓治,以治固法,并让法与治制度化。”邓大才教授这样概括。

  2013年,恩施州通过单列财政预算,开始引入“第三方”律师,由政府面向市场和社会统一购买法律服务。律师既不是政府发言人,也不是农民代言人,只依据事实,提供服务。2014年,恩施深入开展“一户一名法律明白人”普法教育,并向每户发放“法律便民服务卡”,通过卡上的手机号码,农民随时可以向律师咨询。

  “一名律师往往不能够说服农民,但如果咨询过7名律师,他们的说法都一样的话,村民也就相信了。”田贵周这样介绍。在那张小卡片上,有7名律师的名字照片和擅长的法规领域,村民只要有事拿起电话,不管人在哪里,24小时都可以把心中的委屈倒出来,不需要再跑到武汉或北京了,而咨询费由政府负担。

  “老百姓不怕吃亏,就怕不公平。他们为什么不信任干部?并不是因为乡村干部有多坏,我们都出生成长在这个村子,这样很难避嫌。从小认识甲也认识乙,双方都怀疑你偏袒。律师就不同了。其实,乡村干部也很头疼,一天到晚常为一些小事扯皮,无法办公,有时甚至躲到车里和厕所里办公。”进亦忧,退亦忧。田贵周的一番话,道出了乡村工作面临的两难境地。

  引入律师后,过去的两年中,恩施州律师为各级政府相关部门提供咨询2000余次,出具法律意见书500多份。同时,州里积极鼓励,让与村民交往最频繁的乡村医生、教师和乡贤能人充当法治宣讲员和矛盾调解员,还修订村规民约,融法入俗,化法为约。

  以往的上访户、“难缠户”,纷纷学会了用法律化解矛盾、保护自己,有的还在村里的“十星级文明户”评选中,被村委会补上了“遵纪守法”这颗红星。

  上访减少了,干群良性互动增加了

  “我们就是要形成全民自愿学法、知法、用法的大环境。现在来看成效不错,最明显的变化是农民对政府的信任增加了。”陈学明说。

  现在在恩施,所有机关事业单位要聘请律师,所有重大决策要咨询律师。干部选任要考察法律水平、用法守法记录,依法决策、办事,行政的新局面已然形成。“农民懂法用法,如果政府和干部跟不上,就会被动,就会败诉。”恩施州司法局局长万雪峰说。

  “上访减少了、群体事件减少了、维稳成本大为减少了、干群良性互动增加了。”邓大才总结。

  曹亦农是湖北中和信律师事务所的一名律师,他一开始便参与了这项改革。在他看来,起初律师介入的最大困难来自群众的不信任。“村民普遍认为政府花钱请律师就是要让律师管他们的。”

  对此,“法律顾问”们以实际行动扭转这一看法。首先是坚持律师独立性原则。其次,要和农民交朋友,对他们述说的所有事情要认真听。“如果百姓说不清楚,我们就到他家里看到底发生了什么。涉及和政府之间的纠纷,如果是政府错了,我们坚持帮农民打好官司,监督政府纠错,让农民相信,律师是超越利益当事人的第三方。”

  “这正是过去我们所缺少的。仅仅有两方是解决不了的,恩施的探索,打造了推进基层治理现代化的样本。”华中师范大学中国农村研究院教授徐勇这样评价。
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